Hvad vil vi egentlig med SU’en?

Folketinget vedtog sidste år en reform af SU’en, som formelt træder i kraft i 2027. Reformen indeholder flere elementer. Antallet af SU-klip nedsættes fra 70 til 58. Det vil sige, at der fremover kun vil blive tildelt SU til den normerede studietid. Opbruger en studerende alle sine SU-klip uden at have færdiggjort en igangværende uddannelse, vil det ligesom i dag være muligt at supplere med op til 24 måneders slutlån.

LÆS OGSÅ: Rammer den dig? Forstå den nye SU-reform

For studerende, som modtager SU på særlige vilkår som følge af varig funktionsnedsættelse eller forsørgerstatus, fastholdes antallet af klip på 70 måneder. Endelig vil regeringen igangsætte en analyse af SU-systemet med fokus på social mobilitet og internationale studerende. Reformen omfatter SU til de videregående uddannelser og berører således ikke uddannelsesstøtte til elever på ungdomsuddannelserne.

»Verdens bedste« SU-system

Det er ikke første gang inden for de senere årtier, at en reform af uddannelsesstøtten har været diskuteret i offentligheden. Både interesseorganisationer, tænketanke og politiske partier har løbende fremlagt mere eller mindre gennemarbejdede udspil til, hvordan den danske SU i deres optik vil kunne effektiviseres gennem for eksempel afkortning af støtteperioden eller delvis omlægning af stipendium til lån.

Det er i den sammenhæng ofte, og helt korrekt, blevet fremhævet, at den danske SU i sammenligning med andre landes systemer, har hovedvægt på stipendie- frem for lånestøtte, det vil sige på kontantydelser, som ikke skal tilbagebetales efter endt studietid.

Det betyder imidlertid ikke, at den danske SU er »verdens bedste«

LÆS OGSÅ: »Jeg ville miste mit sociale liv, hvis jeg ikke tog SU-lån«

Det betyder imidlertid ikke, at den danske SU er »verdens bedste«, som det også ofte har lydt. Nationale uddannelsesstøtteordninger indeholder flere elementer, som gør det vanskeligt præcist at sammenligne dem indbyrdes. For eksempel er støtten i nogle lande skattefri, ligesom der kan være adgang til andre tilskudsmuligheder for studerende. Faktum er, at vores viden om SU’ens effekter er meget begrænset. Den seneste offentlige betænkning om uddannelsesstøtten er fra 1978. Ja, faktisk hersker der usikkerhed om, hvad hovedformålet med støtten egentlig er.

Kravene er blevet lempet gennem tiden

Studerende på videregående uddannelser i Danmark har grundlæggende altid skulle opfylde fire kriterier for at komme i betragtning til at modtage uddannelsesstøtte: 1) Have økonomisk behov for ydelsen, 2) være studieaktive og studieegnede, 3) være indskrevet på en offentligt godkendt uddannelse og 4) være danske statsborgere.

Kriterium 1 og 4 har med tiden mistet nogen betydning som følge af støttesystemets gradvise udbygning og hele internationaliseringen af uddannelsesområdet. Kriterium 2 og 3 er fortsat fuldt gældende.

Ud over de fire hovedkriterier har en række individuelle forhold med skiftende vægt haft betydning for, hvor meget der blev tildelt i stipendium og lån. Det gælder blandt andet ansøgers alder, egenindtægt og civilstatus, forældres indkomstniveau, antallet af søskende samt uddannelsestype.

Fælles for alle parametrene er, at de historisk løbende er blevet lempet i takt med midlernes forøgelse. For eksempel skulle en studerende i slutningen af 1960’erne være fyldt 24 år for at modtage uddannelsesstøtte beregnet uden hensyn til forældrenes indkomst. I dag modtager alle udeboende studerende på videregående uddannelser stipendier og lån uafhængig af deres forældres indtægtsforhold. Uddannelsesstøtte tildeles nu som før alene efter ansøgning fra den studerende.

Støttebeløbet blev afgjort lokalt

Statslig økonomisk støtte til unge under uddannelse blev indført med oprettelsen af Ungdommens Uddannelsesfond i 1952. Ordningen byggede på forarbejde gennemført af Ungdomskommissionen (1945-52) og hentede desuden inspiration fra indretningen af især det norske uddannelsesstøttesystem.

Den samlede finansielle ramme afsat til stipendier og lån var meget begrænset set i forhold til det, Ungdomskommissionen havde lagt op til, men blev gradvist forøget op gennem 1950’erne og 1960’erne.

Faktum er, at vores viden om SU’ens effekter er meget begrænset

Formålet med støtteordningen var at skabe en bredere social rekruttering af studerende til de videregående uddannelser ved at mindske behovet for at have erhvervsarbejde sideløbende med studierne. Den årlige støttebevilling blev fordelt forholdsmæssigt til de enkelte uddannelsessteder af et embedsmandsdomineret bestyrelsesorgan under Undervisningsministeriet.

Det var også uddannelsesfondens bestyrelse, som havde ansvaret for den nærmere regelfastsættelse. På institutionerne foretog lokale stipendienævn bestående af underviser- og studenterrepræsentanter den faktiske udmåling og tildeling af stipendier og lån til studerende ud fra en helhedsvurdering af den enkelte ansøgers studieegnethed og økonomiske forhold.

LÆS OGSÅ: Ny reform giver det sjette SU-år kniven: Det vil ramme skævt, uanset hvordan man vender og drejer det

Der var ingen faste satser for støttebeløbenes størrelse, men et vejledende maksimum for stipendieudbetalingerne, så de afsatte midler kunne komme flest mulig studerende til gavn. Heller ikke forholdet mellem lån og stipendier til den enkelte støttemodtager var angivet nærmere, om end der fandtes visse retningslinjer for, i hvilke situationer en studerende skulle tildeles det ene og det andet.

Tiltagende kritik i pressen

Fra 1952 og frem til slutningen af 1960’erne fandtes der ingen præcise regler for, hvor lang tid en studerende kunne modtage uddannelsesstøtte. Praksis var, at udbetalingen af støtte skulle stoppes, når der forelå en væsentlig overskridelse af den sædvanlige studietid. Men en nærmere fortolkning af ordene ’væsentlig’ og ’sædvanlig’ var overladt til hvert enkelt stipendienævn.

En bredt gældende definition af støtteperiodens samlede længde var vanskeliggjort af, at studietidsbegrebet endnu ikke var lagt i faste og entydige rammer nationalt. Man skelnede generelt mellem den normerede studietid, som var det antal år, en uddannelse blev berammet til i de formelle studieplaner, og den sædvanlige eller normale studietid, der var den typiske studietid i praksis ved de enkelte uddannelser, og som gerne lå et halvt til et helt år over den normerede studietid.

Hvilket af de to studietidsmål, der burde lægges til grund i støttesammenhæng, var der uenighed om blandt embedsmænd, institutionsrepræsentanter og studerende. Dertil kom, at uddannelsesinstitutionerne typisk ikke systematisk udvekslede oplysninger om, hvilke personer de hver især havde haft indskrevet. En studerende kunne derfor i princippet modtage støttemidler fra Ungdommens Uddannelsesfond til flere på hinanden følgende afbrudte uddannelsesforløb, uden at det blev registreret under én samlet støtteperiode.

Stipendienævnenes administrative praksis adskilte sig i det hele taget i betydelig grad fra hinanden, hvorfor studerende på beslægtede uddannelser og med sammenlignelige sociale forhold nemt kunne ende med at få tildelt forskellige støttebeløb.

Studentertallet var i hastig vækst fra cirka 18.000 i begyndelsen af 1950’erne til cirka 65.000 i slutningen af 1960’erne. I pressen og andre steder blev det i tiltagende grad problematiseret, at uddannelsesstøtten tilsyneladende blev tildelt på så uensartet et grundlag.

Resultatet af et kompromis

Fra midten af 1960’erne forsøgte uddannelsesfondens bestyrelse at standardisere støtteforvaltningen ved hjælp af en sammenfattende regelsamling. Den bestemte, at der som udgangspunkt kunne tildeles stipendier og lån til studerende i op til ét år ud over den sædvanlige studietid. Tid forbrugt på tidligere uddannelser skulle medregnes, uanset om der dengang var bevilget støtte eller ej.

Resultatet blev, at mange studerende endte med en enorm studiegæld

Hvis den studerende overskred denne ramme og fortsat ikke havde færdiggjort sit studie, kunne stipendienævnene tildele statsgaranterede lån i banker og sparekasser i yderligere 1-2 år, svarende til omfanget af vore dages slutlån (men til en væsentlig højere rente).

LÆS OGSÅ: Hvorfor stiger renten på SU-lån, og hvad betyder det for dig?

Støttetidsproblematikken var et tilbagevendende drøftelsespunkt på møder i uddannelsesfondens bestyrelse, og fastsættelsen af reglen om støtte til den sædvanlig studietid plus ét år var i højere grad udtryk for et kompromis mellem de mange forskellige administrative rutiner på institutionerne, end det var et særskilt ønske om at give de studerende bedre økonomiske muligheder for uddannelsesmæssige omvalg og indhentning af studietidsforsinkelser.

Ingen nævneværdige forbedringer på 20 år

I 1970 blev SU-loven vedtaget af Folketinget. Loven betød, at Ungdommens Uddannelsesfond blev nedlagt og dens forretningsområde overdraget til et nyoprettet, styrelseslignende organ under Undervisningsministeriet med samme navn som støtteordningen: Statens Uddannelsesstøtte.

Grundtanken bag etableringen af SU-systemet var, at det skulle markere begyndelsen på en ambitiøs og gradvis udbygning af uddannelsesstøtten, som inden for en overskuelig tidshorisont ville opfylde det erklærede endemål, at ingen af økonomiske årsager måtte opgive at tage en uddannelse.

Sådan kom det imidlertid langt fra til at gå. Få år senere ramte den første oliekrise, og i 1975 vedtog et folketingsflertal uden om den socialdemokratiske regering som et umiddelbart besparelsesinitiativ at afskaffe de lavtforrentede statslån (SU-lån) og erstatte dem med statsgaranterede studielån i banker og sparekasser.

Rentespændet mellem de to lånetyper var ikke voldsomt på vedtagelsestidspunktet, men det ændrede sig markant hen over de følgende år som konsekvens af den økonomiske afmatning og løbende forhøjelser af markedsrenten. Resultatet blev, at mange studerende endte med en enorm studiegæld til rentesatser på mellem 15 og 20 procent.

LÆS OGSÅ: Nyt regnestykke fra ministerium bekymrer Enhedslisten: Flere studerende vil forgælde sig

SU-lånene blev genindført i 1982 parallelt med etableringen af en statslig gældssaneringsordning for at afbøde de store rentebyrder, som dog aldrig kom til at fungere helt efter hensigten. De statsgaranterede studielån i banker og sparekasser, som var indført i 1964, blev endeligt afskaffet i 1996.

Sat lidt på spidsen er det alt i alt tvivlsomt, om den almindelige SU-modtager i 1985 oplevede sine samlede støttevilkår væsentligt bedre, end en uddannelsesstøttemodtager 20 år tidligere havde gjort. Regelgrundlaget ændrede sig hyppigt, og pengene fulgte ikke med i tilstrækkeligt stort omfang.

»En særlig social bistandsydelse for uddannelsessøgende«

Udmålingen af konkrete støttebeløb, som hidtil havde ligget hos stipendienævnene, skulle med overgangen til SU ske centralt ud fra fælles og objektive tildelingskriterier, hvad der til dels var nyt. Selvom regelgrundlaget for Ungdommens Uddannelsesfond foreskrev, at der skulle anlægges individuelle vurderinger ved støtteberegningen, var pointsystemer eller andre former for skemabaserede udregningsgrundlag i 1960’erne mere reglen end undtagelsen i stipendienævnenes forvaltningspraksis.

SU var ikke blevet en almindelig ret for alle studerende i 1970 og blev det heller ikke i mange år fremover

Overvejelser om at centralisere støtteadministrationen havde været fremme fra 1960’ernes begyndelse, men først hen imod årtiets afslutning anså man de teknologiske forudsætninger til en sådan omlægning for at være opfyldt.

Med den koncentrerede støtteforvaltning efter 1970 afløstes stipendienævnene efterhånden af professionaliserede SU-administrationer på uddannelsesstederne. SU-stipendier og SU-lån var fortsat behovsbestemte efter blandt andet alder, forældreindkomst, egenindtægt og civilstand, og endnu i 1978 kunne en central rapport om uddannelsesstøtte kalde ordningen for »en særlig social bistandsydelse for uddannelsessøgende«.

Aldersgrænsen for, hvornår man kunne få sin støtte udmålt uden hensyn til forældreindtægt, blev gradvis sænket til 19 år frem mod slutningen af 1980’erne. Men SU var ikke blevet en almindelig ret for alle studerende i 1970 og blev det heller ikke i mange år fremover.

Det ekstra SU-år: 1952-2024

I 1988 blev der vedtaget en SU-reform uden om den borgerlige firkløverregering med en stærk forhøjelse af stipendie- og lånesatserne til følge. Studerende, som var fyldt 22 år og læste på en videregående uddannelse, oplevede tæt på en fordobling af ydelserne.

Samtidig blev antallet af måneder, en studerende kunne modtage SU, sat i system med indførelsen af den såkaldte klippekortmodel, hvor SU-klip til normeret studietid erstattede reglen om den sædvanlige studietid plus ét år. I tilfælde af studieskift inden for de første 12 måneder af en påbegyndt uddannelse kunne der ses bort fra forbrugte klip, ligesom deltagelse i studierelevant rådsarbejde og lignende kunne udløse ekstra klip.

Med en ny og til dato gældende hovedlov, der trådte i kraft i 1996, blev klippekortmodellen udvidet, så alle studerende nu fik stillet en klipramme på 70 måneder til rådighed for uddannelse.

Set i et historisk perspektiv har studerende således siden indførelsen af offentlig uddannelsesstøtte i 1952, under skiftende krav og forudsætninger, potentielt kunne trække på stipendiebaseret økonomisk støtte i mindst et år ud over det antal år eller måneder, deres uddannelse har været normeret til. Det er ændret med SU-reformen.

LÆS OGSÅ: Det er ikke synd for de studerende, der mister det sjette SU-år

En SU med mange formål

Som nævnt var det grundlæggende mål med indførelsen af statslig økonomisk støtte til studerende i 1952, at familiebaggrund og socialt ophav ikke skulle forhindre gennemførelsen af et ønsket studium. Denne formelle hensigtserklæring videreførtes i forbindelse med vedtagelsen af SU-loven i 1970, men var før som siden suppleret af en række mere eller mindre eksplicitte delmålsætninger.

En egentlig formåls-bestemmelse har aldrig optrådt

Uddannelsesstøtten skulle også give et incitament til hurtig og effektiv studiegennemførelse, lede de studerende i retning af uddannelser, man fra politisk hold ønskede at prioritere, og i det hele taget bidrage til at sikre flest mulig unge en kompetencegivende uddannelse.

En egentlig formålsbestemmelse har aldrig optrådt i de danske uddannelsesstøttelove, men har i stedet skulle søges i lovbemærkninger og – før 1970 – i de udmøntede bekendtgørelser. Dermed har det heller ikke været umiddelbart tydeligt, hvad der i sidste ende skulle opnås med støtten.

Hvad er meningen egentlig med SU’en?

Historiske dokumenter relateret til lovforarbejde viser, at spørgsmålet om indsættelse af en formålsparagraf i lovteksten blev rejst politisk såvel i forbindelse med etableringen af Ungdommens Uddannelsesfond i 1952 som Statens Uddannelsesstøtte i 1970.

Begge gange blev tiltaget afvist af jurister i embedsværket med den begrundelse, at en eksplicit formålsangivelse i love om offentlige kontantydelser generelt savner konkret retskraft og ikke er i overensstemmelse med dansk lovtradition.

LÆS OGSÅ: Kan du leve af en SU? Tjoooeh …

I Norge vedtog man i 2005 en ny hovedlov om uddannelsesstøtte, som i den indledende paragraf fastslår, at støtteordningen skal bidrage til lige uddannelsesmuligheder, nødvendige kompetencer for samfundet og arbejdsmarkedet samt et tilfredsstillende og effektivt studiemiljø.

Det kan for et kommende SU-udvalg være relevant at overveje, om baggrunden for, at den danske statskasse bruger cirka 30 milliarder kroner om året på SU, kan fremstå mere tydeligt, end det er tilfældet i dag. Det ville alt andet lige gøre det lettere at vurdere, om vi faktisk opnår det, vi gerne vil med ordningen.